面对补贴拖欠的巨大压力，2019年新增的光伏、风电补贴规模必将受到限制，但行业对市场规模的呼声又一浪高过一浪，并且第三期光伏领跑基地的竞价结果和风电平价上网示范项目的实施，让主管部门和行业看到了无补贴平价上网项目在2019年具备规模化启动实施的空间。于是，主管部门最终确定了用补贴规模+平价项目共同支撑起2019年光伏、风电可接受市场规模的大方向。

　　事实上，协鑫、远景等光伏和风电企业在三年前就已经喊出2019年实现发电侧平价上网的口号。通过全行业的努力，最终，2019年将成为检验预期的“平价元年”。与此同时，2019年的光伏、风电上网电价和补贴规模也将在紧锣密鼓的制定中。

　　政策出台后，虽然有部分业内人士将该文件的发布误解为2019年将无光伏、风电补贴规模，但资本市场的反应体现了另一个观点——今日，光伏板块股票整体表现喜人，甚至多只股票涨停。

　　同时，国家发改委、国家能源局在今日发布《通知》的官方解读，也为2019年没有补贴的说法辟了谣。首先对此份官方解读画个重点，此份文件的出台并不意味着立即对全部风电、光伏发电新建项目取消补贴，2019年将为无补贴项目与有补贴项目并存的一年。而在此期间，部分地方政府或出台过渡性补贴政策，仅享受地方补贴的光伏项目将被视为平价上网项目。

　　《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》解读

　　一、推进风电、光伏发电平价上网的背景与目的是什么？

　　“十三五”以来，我国可再生能源规模持续扩大，技术水平不断提高，开发建设成本持续降低。据统计，2017年投产的风电、光伏电站平均建设成本比2012年降低了20%和45%。在可再生能源消纳状况持续好转的环境下，项目的经济性稳步提升，为国家补贴退坡、缓解补贴资金压力创造了有利条件。

　　2017年8月，国家能源局在河北、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆五省区启动了共70万千瓦的风电平价上网示范项目，目前正在稳步推进建设。2018年3月，国家能源局复函同意乌兰察布风电基地规划，一期建设600万千瓦，不需要国家补贴。同时，光伏领跑者项目招标确定的上网电价已经呈现出与煤电标杆电价平价的趋势。上述已开展的各项工作，为推动可再生能源技术进步、提升市场竞争力、探索风电、光伏发电平价上网积累了经验。为积极推动风电、光伏发电高质量发展，促进行业早日摆脱补贴依赖，探索全面平价上网后的政策措施经验，在前期试点项目的基础上，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（以下简称《通知》）。

　　二、推进风电、光伏发电平价上网实施的工作机制是什么？

　　《通知》中明确，有关省级能源主管部门结合本地区资源、消纳、新技术应用等条件组织开展不需要国家补贴的平价上网风电、光伏发电项目建设。要满足两个前提条件：一是需协调电网企业落实消纳能力后合理确定建设规模，既要确保平价项目的电量能全额消纳，又要做到不挤占现有项目的消纳市场空间。二是平价项目要与风电、光伏发电监测预警管理工作做好衔接，在预警为红色的地区除已安排建设和跨省跨区外送消纳的项目外，暂不组织此类项目建设。

　　为统筹协调推进平价上网和低价上网有关工作，现阶段需请各省（区、市）能源主管部门将有关项目信息报送国家能源局。国家发展改革委、国家能源局将公布平价上网项目和低价上网项目名单，协调和督促有关方面做好相关支持政策的落实工作。国家发展改革委、国家能源局将及时研究总结各地区的试点经验，根据风电、光伏发电的发展状况调整完善有关支持政策和管理机制。

　　三、《通知》包括哪些支持政策措施？

　　为推动风电、光伏发电平价上网顺利实施，对无补贴平价上网项目，《通知》提出了以下八项支持政策措施。

　　一是避免不合理的收费，要求各地在土地利用及土地相关收费方面予以支持。二是鼓励通过绿证获得收益，平价上网项目可通过绿证交易获得合理收益。三是明确电网企业建设接网工程，督促电网企业做好项目接网方案和消纳条件的论证工作，做好接网等配套电网建设与项目建设进度衔接，保障项目建成后能够及时并网运行。四是鼓励就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的输配电价政策，降低中间输送环节费用，对分布式市场化交易试点项目交易电量，执行所涉及电压等级的配电网输配电价，核减未利用的高电压等级输配电价；对各类就近直接交易的可再生能源电量，减免政策性交叉补贴。五是执行固定电价收购政策，对风电、光伏发电平价上网和低价上网项目，按项目核准时的煤电标杆上网电价或招标确定的低于煤电标杆上网电价的电价，由省级电网企业与项目单位签订固定电价购售电合同，合同期限不少于20年，在电价政策的长期稳定性上予以保障。六是强化全额保障性收购政策，要求电网企业保障优先发电和全额收购项目电量，如发生限电，将限发电量核定为可转让的优先发电计划，使项目通过发电权交易（转让）获得补偿收益。七是创新金融支持方式，鼓励金融机构支持无补贴风电、光伏发电项目建设，合理安排信贷资金规模、创新金融服务、开发适合的金融产品，积极支持新能源发电实现平价上网；鼓励支持符合条件的发电项目及相关发行人通过发行企业债券进行融资，并参考专项债券品种推进审核。八是在“双控”考核方面调动地方政府积极性，动态完善能源消费总量考核支持机制，在确保完成全国能耗“双控”目标条件下，对各地区超出规划部分可再生能源消费量不纳入其能源消耗总量和强度“双控”考核，切实推动无补贴风电、光伏发电项目建设。

　　四、该《通知》发布后，是否所有新建风电、光伏发电项目都不再享受国家补贴了？

　　推动平价（低价）上网项目并非立即对全部风电、光伏发电新建项目取消补贴。现阶段的无补贴平价（低价）上网项目主要在资源条件优越、消纳市场有保障的地区开展。同时，在目前还无法做到无补贴平价上网的地区，仍继续按照国家能源局发布的竞争性配置项目的政策和管理要求组织建设，但是这些项目也要通过竞争大幅降低电价水平以减少度电补贴强度。此外，《通知》明确各级地方政府能源主管部门可会同其他相关部门出台一定时期内的地方补贴政策，仅享受地方补贴政策的项目仍视为平价上网项目。

　　五、如何保障无补贴平价项目电量全额收购？

　　对集中式平价项目明确由电网企业保障电力消纳，原则上由电网企业的售电量来保障平价（低价）上网项目的消纳，集中式平价（低价）项目不参与电力市场化交易，由电网企业的自营售电量保障消纳。分布式就近直接交易属于一种特殊的电力交易，项目单位与用电单位直接达成电力交易，在严格核定符合分布式电源标准且在并网点所在配电网区域内就近消纳的条件下进行，分布式风电和光伏发电的电力上网、输送和消纳仍以电网企业发挥电网公共平台作用的方式予以保障。

　　六、关于《通知》及有关政策的实施期限有什么考虑？

　　随着风电和光伏发电技术进步，“十四五”初期风电、光伏发电将逐步全面实现平价。从现在到2020年底前获得核准（备案）并开工建设的风电、光伏发电平价（低价）上网项目，在其项目经营期内，《通知》中的有关支持政策保持不变。2020年底后核准（备案）的风电、光伏发电项目，将根据届时技术进步和成本降低程度再研究新的政策。

　　通过《通知》与官方解读的内容来看，2019年，无补贴光伏项目的建设将在较为稳定、优质的政策环境中展开。官方解读的最后一条表示，从现在到2020年底前获得核准并开工建设的风电、光伏发电平价上网项目，在经营期内有关支持政策保持不变。而《通知》中明确，将在土地利用和土地相关收费、绿证交易、接网工程建设、就近输配电、固定电价收购政策、全额保障性收购政策、创新金融支持方式、“双控”考核等八方面推出支持政策及措施。

　　诸多支持政策及措施，全方位考虑到了非技术成本、消纳等问题，同时，对组织开展平价上网风电、光伏发电项目建设的省份，能源局也提出了两个限制条件：需协调电网企业落实消纳能力后合理确定建设规模，既要确保平价项目全额消纳，又要不挤占现有项目的消纳市场空间；光伏发电市场环境监测评价结果中，预警为红色的地区暂不组织此类项目建设（除已安排建设和跨省跨区外送消纳的项目）。

　　新能源电力投融资联盟秘书长彭澎认为，无补贴光伏项目应包含以下三类：

　　第一类为省内大型全额上网项目。《通知》要求地方政府为这类项目协调和落实土地、消纳问题，并且禁止收取任何形式的出让费用，不得将在本地投资建厂、要求或变相要求采购本地设备作为项目建设的捆绑条件，切实降低项目的非技术成本。消纳方面，提出了优先发电权和全额保障性收购的要求。同时政策制定时，未回避弃光限电的问题，为发电企业的利益提出了另一重保障，政策规定如果确实存在弃光限电的情况，可将限发的电量核定为转让的优先发电计划，并且可以在全国范围内参加发电权交易，交易价格由市场决定。

　　第二类是跨省特高压配套的新能源基地项目。按受端地区的电价或（略低）扣除输电通道的输电电价来确定送端的上网电价，比如青海、河南的特高压可能要以河南的标杆上网电价扣除高压通道的输电价格来确定青海风电、光伏的上网电价。完全依靠市场化的购售电合同需要电网来承担电价波动的问题，跨省基地的项目还牵扯到两端，特别是售端地区的火电电价以及相关的输电通道的价格。因此，对于这类项目，地方政府和电网是落实20年购电合同的关键角色。

　　第三类是电力市场化交易的无补贴项目，配合2017年年底出台的分布式市场化交易文件，要求降低直接交易的输配电价以及收费，目前整个条款只是针对已经纳入国家试点示范中的分布式市场化交易项目。2017年上报的35个试点项目至今仍未获得太大进展，唯一进展较大的项目是山东东营的全国首个无补贴光伏发电项目示范基地，直接与当地用电大户交易，交易电量仅执行风电、光伏发电项目接网及消纳所涉及电压等级的配电网输配电价，免交未涉及的上一电压等级的输电费。对纳入试点的就近直接交易可再生能源电量，政策性交叉补贴予以减免，这类项目利好的范围较小。

　　同时，彭澎表示，只要能够满足回报率的要求，投资人并不排斥平价项目，因为平价项目的现金流更加稳定和健康。而在推进无补贴项目的过程中，电网需要解决项目并网以及消纳的配套性问题、对冲20年的电价以及波动，因此，电网的配合程度将决定未来平价项目的发展。