公共部门在调动并网太阳能项目商业融资中的作用——智利案例研究（下）

　　公共部门干预的有效性

　　智利电力部门以30多年前通过《电力法》进行的私有化改革为基础，并经过了几十年的完善。尽管电网受到限制，但凭借其强有力的政府政策，在清洁能源方面吸引的大量投资，以及脱碳的承诺，智利被认为是最具吸引力的清洁能源投资新兴市场(BNEF2018)。

　　法律、政策和监管框架

　　2004年，智利在促进可再生能源方面迈出了第一步，实施了《短法 I,》，使小型企业能够不受歧视地获得可再生能源，并允许他们以相关的现货价格出售其电力输出。该法还免除了小型能源生产者（装机容量不到9MW）支付输电费，并降低了装机容量在9至20兆瓦的电厂的费用。

　　2005年实施的《短法 II》进一步修改了监管制度，允许小型可再生能源供应商与配电公司签署长期的购电协议。它还授权通过公开和竞争性的程序采购从发电厂向受监管客户的分销商出售电力。

　　在价格上涨和供应方面的挑战背景下，2008年通过的《非常规可再生能源法》标志着智利太阳能领域的一个重要时刻。该法的主要职能是规定可再生能源投资组合标准，该标准被视为为智利鼓励发展和投资可再生能源的主要机制。该标准要求拥有超过200MW容量的公用事业公司在2024年以前从可再生能源发电至少10%，从而有效地为该国制定了可再生能源的管理政策目标。该法为2014年设定了5%的中期目标，并将逐年增加，直到2024年。对不遵守规定的行为将予以处罚。虽然可再生能源投资组合标准最终被更改，以仅适用于新的发电，从而使该法的直接影响被削弱，但它向私人投资者发出了信号，表明政府对可再生能源的采购严肃对待。2013年，政府通过了20/25法案，到2025年，可再生能源投资组合标准目标翻了一番，达到20%.

　　2010年，智利通过了能源部法，设立了能源部，并指定其监督能源管理委员会。该法律终止了将能源与采矿业活动归为一体的框架。。

　　从2012年开始，政府发布了一系列政策文件，概述了其对能源部门的愿景。《 2012-30年国家能源战略》之后是《 2014-18年能源议程》（2014年5月发布），《 2050年能源议程》（2015年12月发布）和《 2018-22年能源路线图》（2018年5月发布）。《 2050年能源议程》要求增加可再生能源的份额，连接两个独立的电网系统，并修改拍卖系统，以鼓励竞争和可再生能源。这项政策的核心是降低成本，同时增加安全和供应多样性。《 2018-22年能源路线图》将低排放能源作为七个战略领域之一，以促进发展和扩大用于电力和供热的各种可再生能源。。

　　2016年，智利通过了《输电法》，该法解决了可再生能源发电迅速扩大所造成的电网拥堵和规划方面的挑战。该法集中了发电规划、电网管理和修改传输收费，以促进可再生能源。

　　许多国际银行和发展金融机构为私人购电协议和商业项目提供资金的事实证明，它们相信智利的法律框架。进一步的证据是，法院一贯支持由可再生能源独立发电商和大型私人非承接者（如采矿公司）签署的私人购电协议。鉴于近年来现货价格的急剧变化，一些大型矿业公司试图从签订的购电协议中解脱出来，当时太阳能通过法律诉讼价格要高得多。一般而言，法院站在独立发电商一边-这是整个电力部门的一个积极信号。

　　智利可再生能源的监管框架一般都很简单。监管者在独立发电商方面具有相当大的能力和经验。连接配电网的过程很明确，每个步骤都分配了具体的时间表。传输级别的连接由开放访问控制。所有大于3兆瓦的太阳能项目都需要环境许可证。根据电厂的规模和情况，可能需要长达一年的时间才能完成处理。大量获准的光伏项目（容量将近13,000 MW）证明了开发商获得必要许可证的能力。

　　规划、技术和运行

　　发电规划

　　智利采取了以市场为导向的方式，在这种方式下，无论技术如何，电力生产商都竞相提供最具竞争力的价格。智利国家能源委员会根据预计需求发布定期报告，并提供关于即将举行的拍卖信息。投资者可以自由选择技术或技术组合来部署，以履行其合同义务。监管制度的改进影响到受监管客户的能源采购，使可再生能源和太阳能在电网中所占份额增加。随着太阳能光伏穿透率的增加，由于没有考虑太阳能的可变性和电力疏散的限制的综合规划，导致了拥堵，最终导致了电力的减少。

　　土地供应

　　开发太阳能发电厂的土地供应不是开发商的着重关注点，但社区对输电线路建设的抵制造成了一些挑战。确定输电路线有助于解决这一问题。在智利北部，大部分的太阳能项目都坐落在那里，当地社区、政府和采矿特许权之间存在着潜在的矛盾。该地区的大部分土地都是公共用地;用于太阳能光伏项目的土地从政府租赁，或在特定项目的基础上提供。获得公共土地的安全需要时间，但土地的价格相对低廉，也比较容易获得。

　　电网集成、接入和电力疏散

　　智利拥挤的输电系统被广泛认为是可再生能源推广的障碍(AURES，2017)。大多数太阳能发电厂位于智利北部，远离位于南部的负荷中心。太阳能发电厂的集中在一些地区造成了严重的电网拥堵，并使传输系统紧张。在高日照期间，某些节点的现货价格可能降至零，太阳能光伏电站可以被削减，这给现货市场销售的太阳能独立发电商和商业电站带来了巨大的成本。 因此，一些太阳能项目的开发由于其有效提供发电能力的不确定性而陷于停顿。

　　2016年，智利政府正式通过了一项主要的输电法，承诺解决这些输电问题。新的规定带来了若干变化，包括无歧视地开放电网，并建立一个独立的国家电力系统管理实体，国家协调委员会，负责输电规划和扩展。该法还将输电系统的长期规划责任交给了能源部，让能源部在确定新的输电线路路线发挥作用。为减少特定节点的拥堵，输电法还要求建立发电发展枢纽，至少容纳20%的可再生能源。它们的设计将通过包括预先批准的环境许可证和规划必要的传输来鼓励可再生能源，简化开发过程。

　　随着可变可再生能源在电网中所占份额的增加，提供辅助服务和企业电力供应变得越来越重要。输电法的目标之一是明晰这些服务。能源路线图2018-22呼吁企业电力专项拍卖和部署无碳公司电力选择，如CSP等。

　　对基础设施的投资

　　多个输电项目正在施工或已委托施工。SIC（18,016MW）和SING（5,488MW）的互连于2017年11月完成，创造了新的市场机会, 提高了电力系统的稳定性和供电的安全性。

　　直接和间接融资

　　智利的太阳能项目是在没有公共融资的情况下开发的，这是由于当地和国际银行拥有充足的流动性和大量的项目融资能力。成本节约型关税和具有多种能源销售渠道的开放系统，使金融家们在为各种类型的项目提供融资时感到安心。在智利太阳能市场发展的早期阶段，当地的商业银行不愿投资于当时在智利还是一项未经验证的新技术。开发金融机构的参与有助于降低商业参与者的感知风险。

　　该国通过支持非常规可再生能源开发方案，提供专门针对技术的支持和制度，特别是太阳能。该计划于2012年建立，用于资助可再生能源项目，如CSP电站和输电线路等。对CSP电站的支持始于2013年2月，其中包括美国2000万美元补贴，最多可达项目成本的50% (IRENA，2015)。然而，该计划对智利的CSP市场影响甚微。

　　清洁技术基金资助智利的大型太阳能光伏电站

　　大规模光伏计划(LSPVP)是智利2012年清洁技术基金(CTF)国家投资计划中的三个组成部分之一。该方案所拨出的4 900万美元，由国际金融公司和美洲开发银行平分。将清洁技术基金的资金分配给大型光伏厂的动机是，智利缺乏为大型光伏厂提供资金的往绩记录，而且当地银行没有为光伏项目提供资金。大规模光伏计划旨在提供示范效果，提高大型消费者和当地银行参与大型商业或私人光伏项目的兴趣。金融工具选择、定价和清洁技术基金的条款将根据个别项目的情况来决定。

　　美洲开发银行将其清洁技术基金用于两个大型商业项目:Crucero(2014.6获得批准，由大规模光伏计划提供1600万美元)和Arica 1(2014.12.获得批准，由大规模光伏计划提供850万美元)。国际金融公司最终没有使用它的拨款，因为它已经参与了四个商业项目的融资。2015年，剩余资金被重新分配给智利的其他清洁技术基金活动。

　　清洁技术基金成功地促进了对智利大型商业电厂的投资，并鼓励了当地银行的参与。Crucero光伏电站是第一家商业电厂，包括一家私人智利银行(Corpbanca)进行融资。智利银行现在为智利太阳能光伏和商业电厂融资方面发挥重要作用。重新分配资金的决定表明，在智利，一旦证明了可行性，强大的法律和监管框架便可允许私人资本迅速涌入，并将安排交易的能力转移到当地部门。

　　智利对可再生电力没有财政激励措施。智利地方和国际商业银行在为可再生能源融资方面发挥了积极作用，这证明了智利能源部门强有力的监管体系（框2.2）。

　　政府资助的担保

　　承购商信誉

　　在智利，独立发电商可以通过私人公私合营企业直接向不受监管的客户销售，也可以在现货市场销售，或者参与受监管的拍卖，将能源出售给配电公司。智利电力系统强有力的、以市场为导向且根深蒂固的框架限制了投资者对承购商信誉的担忧。消费者关税具有成本反射性，而且基本上没有补贴。智利是该地区信用评级最高的国家之一，被视为一个稳定的投资目的地。国际和当地银行都愿意向商业项目提供贷款，这证明了智利银行系统的整体银行能力，因为这些项目没有标的物购电协议来支持它们。尽管由于现货价格下跌，早期的商业项目面临挑战，但新的商业项目仍在融资中。

　　担保

　　智利太阳能市场的投资者不需要政府赞助的担保和保险产品为项目做保障，因为该国拥有强大的监管框架、独立发电商的悠久历史、以及相对强劲的宏观经济结构，可以提供足够的安全感。

　　关键发现和要点

　　智利以市场为导向的经济、电力部门长期的私人投资历史以及世界最佳太阳能资源禀赋，对该国太阳能的快速扩张至关重要。公共部门有针对性地进行干预，包括投标程序的重组，有助于太阳能的成功。确保能源安全的需要，电力供应的高成本，以及供应多样化的愿望，促使人们转向可再生能源和太阳能。太阳能和其他可再生能源的成功产生了增加多样化和降低成本的预期效果。然而，太阳能光伏的快速扩张并非没有挑战，特别是电网拥堵和输电规划，这促使政府在未来的规划方面发挥新的作用。

　　智利的情况表明，一个强有力和成熟的监管框架，支持电力部门的私人投资，以及强大的承购商的存在，是太阳能投资迅速扩大的关键。随着市场的成熟，优惠和发展融资的重要性大大降低。随着可变太阳能的普及，应将注意力转向解决输电和电网连接问题，并为提供辅助服务和固定电力提供足够的激励。

　　（本文节选自世界银行报告The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies，由重庆工商大学张维维/REPER项目组-UNCCD实习生荣玉/南开大学张莉娜编译为中文）

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