深圳市发改委党组成员、机关党委专职书记彭鸿林没想到，深圳工商企业会如此重视此次的输配电价改革试点。

自去年11月份，国家发改委提出对深圳进行输配电价改革试点以来，陆续有包括深圳机场、盐田港等在内的多家企业代表前来反映“深圳高电价”问题。

在深圳市发改委价格处办公室，深圳机场变电站项目经理丁士清和同事贝胜凯握着两份打印好的材料。他要反映的问题是：今年5月1日起，深圳工商业用户将要按最大需量计算电费。“到那时起，像我们深圳机场这样的高需求用户，每度电价则从现在的0.7元涨到1.05元，每年要多交1000多万元。”

丁士清知道，最大需求计算电费政策与此次深圳电价改革试点并无直接关联，但他也强调，降电价是深圳所有工商企业的共同诉求，这也是政府力推此次输配电价改革试点的主要目的。所以在这个焦点时期他们集中向广东省发改委和深圳市发改委递交诉求材料。

在经过了30多年的经济体制改革之后，深圳早年的竞争优势已所剩无几，居高不下的电价抬高了企业的成本，已成深圳发展的阻碍。过去这些年，深圳电价不仅远高于全国平均水平，还高于长江三角洲，高于上海，堪比香港。根据电监会2013年的监管报告，深圳平均销售电价为每度电0.792元，商业企业的电价高到每度1元以上。

深圳电价高首先是由地理位置和气候决定，地处边陲资源匮乏的深圳解决用电问题主要依靠从市外引入：或者从广东省网买电，或者在本地建电厂，但电厂所需的煤炭、液化天然气、核燃料等一次能源仍需从外部购入。而深圳经济的飞速发展使得多年来深圳的电力大部分时间供不应求，只在最近两年增速才降下来，加之深圳夏天大量使用空调，峰谷差异大，为应付高峰时的需求也需配备更多的备用电厂。

纵观深圳此前多次围绕电力所做的改革，包括改革初期吸引电力投资的举措，以及1994年启动电价调节准备金，以“资金池”平衡高低电价对深圳经济发展的制约问题，都是为了面对一个终极问题：高电价。

作为一个因改革而生的城市，深圳曾获得相当大的自主权，其中就包括电价方面的定价自主权和调度权。深圳在1989年、1993年和1999年先后做过三次电价改革，许多改革现在来看都很超前，其中就包括对输配电网资产成本的核算、建立电价调节基金等。还因为背靠电力市场化程度较高的香港，深圳很早就在运营效率、资产管理模式上与香港中华电力对标。这一系列改革，都直接或间接帮助消减了深圳高电价对经济发展的制约。

2002年左右，时任国务院总理朱镕基访问深圳时曾提过三点意见，其中之一就是深圳营商成本太高。朱提醒说：香港是世界上综合成本最高的地区之一，香港的今天可能就是深圳的明天，而香港是世界上综合成本最高的地区之一。彼时，珠三角工商业平均电价每度比长江三角洲高0.1元。

一边是深圳作为经济特区的发展优势不再凸显，另一边则是其它地方为推动地方经济竞相推出区域性的土地和电价优惠政策，让深圳压力很大。此后的2002年-2003年，深圳曾运用电价自主管理权限，连续五次调降销售电价，试图减轻工商企业和居民的用电负担。

即便这样，深圳电价水平仍然高于长三角地区，更远远高于全国平均电价。当时上海平均电价是0.56元/度，而深圳平均电价则达到0.7155元/度，价差明显。

为进一步推进经济，深圳在2003年开始推行高可靠性电价政策，并对部分流通业用户实行电价优惠。在此后国家发改委和国家电监局针对全国的电价违规全面清理中，深圳的这一做法，被认为超出了地方政府的价格管理权限，视为“违规”，电价定价权限随后被上收至国家和广东省。

价格管理权上收后，深圳还出于惯性想干预电价，但深圳供电局已被南网通知，价格管理归属于广东省发改委，“不需要再听深圳发改委的”。即便如此，深圳市政府还在燃料价格上涨最猛的2007-2009年间，使用过以前年度形成的电价调节准备金资金对燃油燃气电厂高峰发电进行补贴。

2004年之后，深圳失去的不仅是电价管理权，还有调度权。南网成立之后直到2013年，深圳电网的调度就归属广东省省网管辖，用哪里的电不用哪里的电由省网说了算。深圳彻底失去了在电价问题上的话语权，从此只能坐视电价高企而无所作为。

在这九年间，深圳的用电结构也发生了颠覆性的变化。2004年前，深圳70％的电从本地电厂采购，30％外购；现在，外购比例达到了70％，来自本地电厂的变成30％。这些外购电由省网趸售给深圳电网，售价约为7毛1，即0.71元。

2003年，深圳从省网趸售的价格不到0.4元，10年间涨了3毛多。在深圳看来，这7毛1的高价外购电正是当下深圳高电价之源。

深圳7毛1的委屈

“深圳承担了几乎整个广东贫困地区的交叉补贴。”一位深圳市政府的官员对财新记者声称。他举了一系列的数据来证明上述论断。

第一组数据是上网电价，即电网购电的成本。2013年，南方电网平均上网电价是每度0.424元，广东省是0.519元，广州市0.564元，而深圳为0.658元，是全省最高。

但深圳的平均终端销售电价为0.792，以价差计算的输配环节电价才0.134元；整个广东省电网平均销售电价0.722元，平均的输配电价是0.202元，其中广州的输配环节电价为0.232元，广西电网公司0.170元，海南电网公司0.280元，贵州电网公司0.168元，云南电网公司是0.175元。

从利润来看，广东省网2013年利润为31亿元，深圳12.94亿元，占了三分之一。

从这几组数据来看，深圳在广东省网中购电成本最高，但在输配环节赚到的价差最少，在广东省的总电量中占比不到七分之一，却贡献了最多的利润。

一位和广州、深圳两地的调度打过多年交道的深圳电力企业人士说，深圳和广州之间龃龉延续多年，他的感受是无论是争取上网电量，还是新项目审批，深圳都受到了压制。这种猜测在2012年广州的趸售价格公布后得到了某种确认。

自1988年以来，广东省对深圳实行趸售电价，即广东电网卖给深圳电量独立核算。直到2012年前，全广东省只有对深圳一个发达城市推行趸售电价。“只知道省网卖给深圳的趸售价很高，但没可比性，不知道高多少，也就认了。”一直到2012年，深圳供电局、广州供电局从广东电网中独立出来。广州和深圳一样，开始实施趸售电价，深圳才发现“差那么多”——2013年，广州趸售电价为0.56元/度，而深圳趸售电价则为0.66元/度，两者价差高达每度1毛钱，而对应该年广东省平均上网电价只有0.52元/度。

为什么会出现这样的区别？趸售电价是一种劫富济贫的安排，其高出广东省平均上网电价的部分，实际上是发达地区对欠发达地区的“扶贫”补贴。早在2003年，就有业内人士指出，深圳电价问题应纳入整个珠三角板块来看。决定深圳电价高的因素不仅仅是成本问题，而是体制问题。其中一个主要原因是深圳以较高的省网趸售电价，承担了对粤西北地区的交叉补贴。

深圳对此表达了强烈不满。对于这部分交叉补贴，深圳曾向中央建议，由深圳每年从市政府财政中拿出60亿元作为区域性交叉补贴的替代，来支持对粤西粤北地区的发展。“就不要从电价里补了，从电价里补的话是老百姓在掏钱补。”深圳更不愿看到的是由此推高工商企业电价，进而影响深圳地区经济发展的竞争优势。这个方案并未被采纳。

“交叉补贴是个坑”

而这正是在深圳电改中要解决的问题之一，明晰成本结构的一部分就是将过去一本糊涂账的交叉补贴由暗翻明。一位做投资的业内资深人士表示，做电价改革的目的就是要厘清电网的两个功能和身份。一是作为公共事业的部分，要有清晰的定价公式；二是对承担一部分因为提供基础服务、社会责任导致的亏损，这部分账要单独算清楚，财政独立，先交后返，或者通过政府购买服务的方式体现。不能象现在这样两个功能都在一锅粥里。

过去，交叉补贴就像一个坑，什么都可以往里填，谁也说不清，每部分各自应该多少，也说不清。一位国家发改委人士指出，电力系统有很多遗留问题，以前缺电的时候搞集资办电、招商引资、引外资，现在一些电厂成了空壳，有的是污染严重被关掉的，有的是老国企不能裁员，虽然不运行了还要给职工照常发工资，让大的发电公司养着。“这些形形色色的由保障制度不完善或者基础治理机制不完善造成的问题都要由国家兜起来，最终都会进到电价里，从理论角度来说这么做肯定是不合理，但是从社会稳定角度上看能不给吗？”

除了前述给贫困地区的补贴，交叉补贴还包括高电压补贴低电压，以及工商业用户补贴居民用户的部分。国外的电价，一般是工业电价低而居民电价高。中国相反。从市场角度来看，同样是架一条线，接入一户居民和接入一家工厂获得的收益完全不同，对电网公司来说，工厂耗电量大，要求的电压等级高，相应的输配成本低，输配电价可相对便宜；而居民用电耗电少，电压等级低，输配成本高，应承担更高输配电价。但国内电价的制定逻辑主要是从维稳角度考虑对居民用电实行政府严格管制的低电价，这部分的损失则由提高工业用电价格来补。但以全国而论，居民用电所占比例只有不到15％％，而工业用电高达75％，另有10％为商业用电。各地居民用电和工商业用电价差从几分钱到几毛钱不等，其中有多少实际用于交叉补贴一直受到业界置疑。

此外，富裕省对穷困省，城市与城市，城市与农村，也都存在着各种不同形式的交叉补贴。

在多年主管价格的一位发改委人士看来，合理的交叉补贴是存在的，但是电网公司必然会利用交叉补贴的“空子”，给自己多算点钱。“这是毫无疑问的，自己报账，内部控制，而且因为信息不对称，一度电多算个一分两分的简直太正常了。”他说，“而这次在深圳要做的，就是把账算清楚，再把以后补贴的规则定清楚。按照目前居民、农业这些需要政府承担的算下来，大概需要多少钱，这些钱可以由财政出，也可以在整个输配电价里单设一块交叉补贴的基金。现在的问题是账理不清楚。”

国家的、企业的、各种说不清的费用都用交叉补贴来交代。电价就此成了一本糊涂账。深圳方面愿意看到将交叉补贴公开透明化。“这个7毛1里面，有多少是深圳负担东西两翼的交叉补贴，多少是省网网费，多少是平均上网电价，都算清楚，把暗补变成明补。”深圳市发改委人士直言，成本核出来后就清楚了，深圳电网的管理效率是最高的，却因为交叉补贴分摊了整个广东省网的成本。

深圳希望推进的不止于此，它们希望从深圳的这一成本核算工作从下往上倒推整个电网。“不要光算深圳的，去算广东省网、南网的，去算每一段输电线路和配电线路。我们希望建立一个新的定价机制，希望将来深圳有自己的定价权和调度权，那样市场化以后省网7毛1的趸售价我可以不要，自己去云南、三峡买水电，他们发出来才2毛1，我就是加3毛钱过网费，也很便宜。现在2000公里输配线路也才1毛多钱。”前述深圳市发改委价格处副处长谭茂芹表示：“既然国家和中央肯定了我们的成绩，那就把价格管理权给回深圳，放手让我们去做”。

将定价权还给市场

从2003年到2013年的十年里，深圳市一直在争夺失去的电价自主权和调度自主权。深圳希望提高从本地采购电量的比重。这是在交叉补贴和一系列计划管制下扭曲的结果。

十年来南网大力推进西电东送的，西电东送比例逐年升高，到2014年已超过每年4000小时，这些电到广东的落地价格高的不过每度0.511元，低的只有0.321元，比广东和深圳本地很多火电机组的上网电价都低，相比其它天然气机组就更有竞争力。这些电部分进入了深圳电网，但是这些低成本的电量的接入，其好处并没有被深圳享受到，深圳只能从广东省网以高价接收“倒了一道手”的外购电，多出来的部分被补贴给了广东的贫困山区或其它方面。与此同时，深圳大亚湾核电上网电价是0.42元/度，但75％供应给了香港，剩下一小部分直接接入省网。上省网后再卖给深圳，就变成0.71元/度了。“根本没离开深圳的地头，就贵了2毛9。”一位深圳市内部人士称。

另一方面，目前深圳本地电厂的装机容量有12.8吉瓦，正常情况火电机组要达到规模化效应，每年发电小时应达到5000小时以上，如此本地电厂的年发电量为640亿度左右，可满足80％左右的本地需求。但事实上，由于多年来调度权上收至广东省网，深圳的现实是，随着外购电的比例加大到72％，本地发电厂每年发电小时被限制在900-1000个小时，远远达不到规模化效益。发电成本居高不下，发电厂非亏即死。而深圳为了确保安全稳定供电，还必须确保本地电厂保持在一定比例，因此每年要拿出十几亿元对这些亏损的发电厂进行补贴。

深圳电网自然更愿意提高本地电厂的发电小时数以减少其亏损。有业内人士算了笔账，在目前国际天然气大幅下跌的情况下，深圳地方小的气电厂年发电小时达到4000小时-5000小时，其上网电价就可以降到比省网趸售给深圳的每度7毛1还低。“到那时深圳还需要买省网7毛1的电么？直接从自己辖内电厂就实现了。”

事实上，2013年深圳调度升到与广东省网平级后，也确实做了这个方向的调整。深圳电厂一位负责人称，这两年本地机组明显感到上网电量在往上升，升幅超过10％。 “深圳没有直接从大亚湾购电的调度权，要是深圳能够自主的话，就可以提高深圳辖区电厂的发电小时。”而这意味着会减少对广东的交叉补贴了，所以广东省严格限制深圳地方电厂的发电小时。

但这显然并非此轮电改要达成的方向。在南网董事长赵建国看来，深圳试点主要是解决电网输配电价形成机制的问题。对外而言，是搭建市场化竞价上网的平台，输配电价的审核方法和标准有了后，将来售电侧的开放就有了基础和机制；对电网企业来说，未来投资也需要当地政府的核准，成本怎么花要接受政府监管、向公众公布，逐步走向公开透明，为下一步改革搭建平台。

关于价格管理权的问题，一位价格司的主管官员则举例称：“过去电监会老跟我们吵架，说电监会为什么管不好，是因为他们没有价格管路权。十年争权的结果是电监会把自己给争没了，我们发改委也没得到好处，抓进去几十号人，光一个价格司就进去五个司长”。

他认为，未来的电价方向不是由哪个部门管，也不是中央管还是地方管的问题，而是要交给市场去管。这意味着未来有权选择交易方式和交易对象的是电厂和消费者。而现在的改革要做的事是建立一套机制，政府只监管目前垄断的电网的这部分成本，而把能由市场竞争的价格全部放开。

目前最主要的是通过此次深圳电价改革，把账算清楚，让交叉补贴进一步透明化公开化。即“按目前居民、农业这些需要政府承担的算下来，大概多少用电量，每度电补贴多少，算出总共要补贴的钱，再摊到整个输配电价的价格基金里，这就是交叉补贴的基金”。按国家发改委规划，未来将成立成本调查中心，“用几十号人来查这个成本”。

“所以说，深圳输配电价改革若能实现一点，即‘逐步取消深圳电压不同等级用户类型销售电价之类的交叉补贴’，就是一件很伟大的事情，到那时工商业企业负担小了。”深圳市供电局的一位高层说。