在南昌市青云谱区绿都新力青云府小区的一幢商业楼顶，建了一片占地近400平方米，高约2.9米的光伏发电设施，小区业主因阳台视野被遮挡、光照受影响，维权了近2年之久。

　　南昌市青云谱区青云谱镇人民政府在受理业主投诉后，认定光伏发电设施系违建，向业主单位江西辉腾车辆道路救援有限公司(以下简称“辉腾公司”)下达了强制拆除决定书。然而，青云谱镇人民政府却因适用法律错误被法院判定行政违法。

　　新法治报记者介入采访时发现，太阳能板属于南昌市建设工程规划许可证豁免项目，意味着项目建设无需办理建设工程规划许可，而依照城乡规划法执法的属地城市管理部门因此陷入一管就错的尴尬境地。

　　对此，受访的当地政府工作人员表示，对于光伏发电设施建设无相关行之有效的限制措施，这也使南昌市的光伏设施建设管理暴露出监管空白。

　　楼顶光伏发电设施建设引发争议

　　遭业主质疑的“光伏发电设施”

　　绿都新力青云府是2021年左右开始交付的住宅小区，16栋住宅楼紧靠小区南门，与小区沿街的S3栋商业楼仅一墙之隔。

　　16栋业主李先生告诉记者，S3栋商业楼楼顶原本是绿色草皮，辉腾公司购置了S3栋商业楼二层一整层商铺，该公司一开始准备在楼顶搭建阳光房，很快就被城管部门叫停，但后来发生的事情让他大跌眼镜，“阳光房被拆除后，楼顶又开始装太阳能板了”。

　　3月13日，记者来到李先生所指的商业楼看到，楼顶成片的光伏板已安装好。据了解，像这样，用户利用所在场地或附近建设运行，以自发自用、多余电量上网运行的发电项目被称为“分布式光伏发电”。

　　李先生介绍，他也见过一些小区楼顶搭建的光伏发电设施，但他楼前的这片建得比较特殊，用来固定太阳能板的钢架搭建得很高，“几乎有一层楼高了，单纯发电用得着架得那么高吗？”

　　这样的疑问不止李先生一个人有，16栋的其他业主在这片光伏发电设施正在施工时，就将此事反映给属地的城管部门，令他们不解的是，尽管城管部门多次现场执法，却始终看不到有停工的迹象。

　　“我们也看见了政府部门下达给建设单位的强拆通知书，可就是拆不掉。”李先生向记者透露，他们后来了解到，为了拆除这片光伏发电设施，青云谱镇人民政府还被业主方辉腾公司告上了法庭，但结果如何不得而知。

　　镇政府强拆决定被判违法

　　“我们接到群众反映后，就立案介入调查，但光伏设施的业主单位始终不愿自行拆除。”3月14日，南昌市青云谱区青云谱镇行政执法办公室主任戴俊超在受访时表示，通过调取小区的规划图纸，明确商业楼屋顶为绿化范围，属于建筑物公共区域，依法不得擅自改变其用途。

　　2022年7月28日，青云谱镇人民政府在多次书面告知无效后，向辉腾公司下达了《强制拆除违法建筑决定书》，其中载明，商业楼楼顶建筑物，违反了城乡规划法第六十四条规定，将组织强制拆除此建筑物。

　　辉腾公司据此向南昌铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销该决定书。

　　在戴俊超提供的一审判决书中，记者注意到，审理法院认为，根据南昌市工程建设项目审批制度改革领导小组办公室印发的《关于公布建设工程相关豁免、简化清单(第一批)的通知》(下称“《豁免清单》”)规定，太阳能板获得了建设工程规划许可证豁免。因此，青云谱镇人民政府以未取得建设工程规划许可证擅自搭建建筑物为由作出强拆决定书，属适用法律错误。

　　同时，审理法院也认为辉腾公司提供的证据不能证明其建设光伏项目符合相关法律规定。最终判决确认青云谱镇人民政府作出的强拆决定违法，但不予以撤销，驳回辉腾公司的其他诉讼请求。

　　辉腾公司因不服一审判决，又向南昌铁路运输中级法院提起上诉。

　　在二审中，辉腾公司建设的光伏发电设施在法院组织的现场查勘中得到了进一步的调查认定，其结果显示，楼顶总面积约780平方米，光伏用钢架占楼顶面积约400平方米，现场钢架最高处离地面约2.9米，最低处离地面约2.4米。

　　值得一提的是，二审法院认为案涉光伏的钢架建设已超出其功能所需的必要限度，不符合国家规定的光伏项目建设标准，建议青云谱镇政府在本案后续监管与执法过程中，仍应调查核实相关执法依据，并采取积极有效措施，鼓励、支持并引导辉腾公司完善相关建设手续，依法依规进行光伏项目建设，避免简单拆除与机械执法。

　　最后，南昌铁路运输中级法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

　　光伏设施建设暴露监管空白

　　“现在无法依法强拆，我们也只能要求辉腾公司尽快补全光伏建设的手续。”戴俊超表示，在二审中，审理法院认为太阳能板虽然属于南昌市建设工程规划许可证豁免项目，但并不等同于免于相关主管部门的监管。可他一番打听下来，“光伏发电设施建设这方面，目前还没有监管主体。”

　　戴俊超的说法，记者在青云谱区发改委的采访中也得到了印证，该部门相关负责人告诉记者，按照上级的文件要求，对于分布式光伏发电设施，目前是鼓励、支持并引导其发展，“南昌市在监管这一块，没有可操作性的管理条例，基本上是零门槛”。

　　该负责人强调，在青云谱区，屋顶分布式光伏发电项目建设，都是由企业为用户安装好设备之后，直接到国家电网备案入网，发改委部门并不掌握具体项目的建设情况。

　　据了解，2013年国家能源局印发了《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(下称“《暂行办法》”)，其中在建设条件上，只要求项目所依托的建筑物及设施应具有合法性；承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质；采用的光伏设备应通过符合国家规定的认证认可机构的检测认证等要求，对超高建设、挪作他用等情况并未作详尽的规定。

　　随后，记者从国网江西省电力有限公司南昌供电分公司了解到，供电公司并不受理光伏发电设备安装业务，只负责将线路接入公共电网，一般只需要用户提供身份证、户口簿、房产证等证明材料，项目备案由供电部门代为办理，用户只需找有资质的公司安装，建成后申请对并网发电设备进行检测验收。

　　该公司一名工作人员告诉记者，利用商业住宅小区公共楼顶进行光伏发电，首先要取得小区物业同意，“如果物业同意，其他业主不同意，最终还是要想办法协商解决”。

　　记者随后了解到，辉腾公司搭建光伏项目已经取得S3栋商业楼专有面积四分之三以上的业主同意，以此获得了物业的同意，可以改变使用用途。

　　专家：“豁免”合法性值得商榷

　　记者注意到，在九江、赣州的一些县区，都出台了规范户用屋顶光伏发电项目建设管理工作的通知，明确户用项目建设应遵守城乡规划法，同时严禁借光伏产业为由，搭建违法建筑。

　　2023年10月，赣州市南康区印发《南康区屋顶分布式光伏发电项目建设规范管理办法》，其中明文规定“严禁以建设光伏发电项目为由，利用光伏板下方四周进行围合，在楼顶和平台违法搭建采光房、钢棚、阁楼等违法建筑”，同时要求“屋顶光伏发电项目不应降低相邻建筑物的建筑日照，光伏组件方阵表面与安装屋面的垂直高度不得超过30厘米”等更为细致的规定。

　　但在南昌市范围内，由于南昌市工程建设项目审批制度改革领导小组办公室印发的《豁免清单》规定，让太阳能板获得了建设工程规划许可证豁免，间接让分布式光伏发电设施建设陷入规划监管的空白。

　　对此，江西财经大学法学院副教授、江西省行政法学研究会理事欧阳君君认为，在城乡规划法与国家能源局出台的《暂行办法》中，并未提及建设分布式光伏发电项目可以不经建设工程规划许可，《豁免清单》的发布方南昌市工程建设项目审批制度改革领导小组不可能有停止法律适用的权力(该权力只归全国人大及其常委会)。

　　“从资料看，光伏搭建物已经有接近一层楼高，属于城乡规划法的规范对象。当该建筑不符合城乡规划法的规制目的，执法者当然应该据此执法。”欧阳君君表示，《豁免清单》对建设工程规划许可的“豁免”，需要在上位法规定的情况下予以免除许可，作为行政规范性文件，其合法性值得商榷。

　　在采访中，有受访单位提到，光伏发电设施建成后损害相邻利害关系人合法权益，可以通过民事诉讼的方式去解决，并非一定需要实质的监管主体。对此，欧阳君君认为，行政机关本就有责任维护公共利益，确保城乡建设能够符合城乡规划法的要求，“如果全靠民事诉讼去解决，那小区里的各种违建，就不需要城管部门管理了”。